Быхтин О.В.

Особенности межмуниципального сотрудничества на современном этапе

 Быхтин О.В., канд. социол. наук, доцент кафедры социальных технологий, Белгородский национальный исследовательский университет (НИУ «БелГУ»)

 Значительная часть муниципальных образований в настоящее время не обладает достаточными средствами и материальными ресурсами, необходимыми для разработки и реализации планов и программ социально-экономического развития, направленных на комплексное решение всех вопросов местного значения, для осуществления капитальных вложений и бюджетных инвестиций в развитие экономики соответствующих территорий. В связи с тем что размер финансовых ресурсов, необходимых для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, не соответствует уровню их реальных потребностей, муниципальным образованиям необходимо искать более гибкие и эффективные механизмы решения стоящих перед ними задач но удовлетворению потребностей населения, проживающего на их территории.

Одним из механизмов, позволяющих оптимизировать механизм решения вопросов местного значения, а также повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления, может стать объединение различных видов ресурсов на основе межмуниципального сотрудничества. Это сотрудничество осуществляется на основе взаимодействия муниципальных образований в различных правовых формах: заключение межмуниципальных соглашений, участие в межмуниципальных ассоциациях, создание совместных координационных органов и т.н. Вместе с тем, несмотря на положительный эффект, который обеспечивает своим участникам межмуниципальное сотрудничество, подобное взаимодействие в настоящее время имеет достаточно ограниченное распространение.

Потребность в межмуниципальном сотрудничестве с целью объединения ресурсов возникает прежде всего в связи:

— с целесообразностью объединения финансовых ресурсов муниципальных образований (в первую очередь — поселений) ввиду недостаточности собственных финансовых средств отдельных муниципальных образований;

— с необходимостью повышения эффективности деятельности и исчерпанием внутренних ресурсов такого повышения;

— с необходимостью повышения качества и расширением видов предоставляемых населению публичных услуг, организуемых органами местного самоуправления;

— с необходимостью использования «эффекта масштаба» (в отдельных случаях незначительное количество услуг или потребителей услуг приводит к отказу в их предоставлении, так как делает их оказание экономически необоснованным, невыгодным для хозяйствующих субъектов);

— со сложной кадровой ситуацией в муниципальных образованиях.

Муниципальные образования для осуществления своей деятельности обладают различными видами ресурсов: материальными, финансовыми, правовыми, организационными, включая кадровые. Рассматривать можно объединение любых из данных ресурсов, однако по каждому из них существуют свои риски и ограничения, которые требуется учитывать при принятии решений о межмуниципальном сотрудничестве.

Вопросы межмуниципального взаимодействия в настоящее время регулируются рядом нормативных правовых актов. В соответствии со ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ, органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциации с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес.

Право на межмуниципальное сотрудничество нашло отражение и в федеральном законодательстве о местном самоуправлении. В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. Это связано с их «производностью» от наделенных властью органов местного самоуправления и обеспечивает соблюдение антимонопольного и антикоррупционного законодательства.

Развивая указанные положения, ст. 68 и 69 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.[1]

К принятию решения об объединении ресурсов на основе межмуниципальном взаимодействия необходимо подходить очень взвешенно, продуманно, с тщательной проработкой всех документов, регламентирующих данный процесс.

Вследствие передачи части функций организациям межмуниципальном сотрудничества, являющимся самостоятельными хозяйствующими субъектами с различными учредителями, органы местного самоуправления каждого муниципального образования утрачивают значительную степень влияния и контроля над деятельностью таких хозяйствующих субъектов, при этом реализация интересов каждого муниципального образования ограничена обеспечением интересов другого муниципального образования и/или групп муниципальных образований. При принятии решения об объединении ресурсов органы местного самоуправления в первую очередь должны продумать и создать механизмы обеспечения прав и интересов всех участников.

Надо учитывать, что в зависимости от величины муниципальных образований, их типов, ресурсной (прежде всего финансовой) обеспеченности у органов местного самоуправления могут присутствовать различные тенденции и мотивации к сотрудничеству. Эти тенденции и мотивации должны быть соотнесены с мотивациями иных потенциальных участников.

В процессе сотрудничества могут возникать спорные ситуации. Для того чтобы взаимодействие приносило всем участникам преимущества, необходимо с самого начала продумать, каким образом можно будет разрешать возникающие конфликты. Для небольших муниципальных образований существует опасность в доминирующем положении более крупных муниципалитетов.

Степень влияния и процедуры участия в принятии решений должны учитывать реальный потенциал участников сотрудничества и обеспечивать интересы меньшинства. Часто именно необходимость обеспечения интересов каждого из участников является основным препятствием в развитии межмуниципальной кооперации, в частности его коммерческих форм. Преодолеть это препятствие возможно только либо ограничением в составе участников (с одинаковыми требованиями и условиями), либо созданием и исполнением различных правовых и организационных механизмов, процедур, обеспечивающих обязательное согласование интересов сторон.

Необходимо учитывать, что за каждым участником межмуниципального сотрудничества стоит муниципальное образование и его жители, и в их интересах должен действовать представитель муниципального образования в организации межмуниципального сотрудничества.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в зависимости от целей и организационно-правового содержания межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в трех основных формах:

1) образование советов и иных объединений муниципальных образований (так называемое ассоциативное сотрудничество);

2)заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности (так называемое договорное сотрудничество);

3) создание хозяйственных и некоммерческих межмуниципальных организаций (так называемое хозяйственное сотрудничество).

Рассмотрим эти формы подробнее.

В рамках ассоциативной формы межмуниципального сотрудничества реализуются как прямо регламентированные Федеральным законом № 131-ФЗ варианты взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в соответствии с положениями ст. 66, 67 Федерального закона № 131-ФЗ в каждом субъекте РФ предусматривается образование советов муниципальных образований субъекта Федерации, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований.[2]

В настоящее время в 81 субъекте Российской Федерации созданы советы муниципальных образований, которые объединяют 21 074 муниципальных образования (87,4% от общего количества муниципальных образований в Российской Федерации).

На федеральном уровне с 2006 г. действует Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс).

Кроме того, в Российской Федерации существует большое количество добровольных объединений муниципальных образований, созданных как на основе территориального принципа (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Центра и Северо-Запада России), так и на основе единства видов муниципальных образований (Ассоциация сельских поселений и т.п.).

Договорное сотрудничество. В соответствии с ч. 4 ст. 8 Федерального закона № 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Данная форма межмуниципального сотрудничества находит применение в разных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Эти формы взаимодействия опираются на гражданское законодательство. Сегодня в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия развиваются в основном различного рода соглашения о намерениях, договоры о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, отнесенным к ведению муниципалитетов. Вместе с тем данная форма позволяет объединять ресурсы для решения вопросов местного значения через обычные хозяйственные договоры.

Одной из разновидностей договорной формы сотрудничества можно назвать соглашения о передаче осуществления части полномочий за счет межбюджетных трансфертов. В настоящее время данная форма сотрудничества регулируется на основании ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии с которой органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Органы местного самоуправления муниципального района также вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в его состав, о передаче им части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Межмуниципальное хозяйственное сотрудничество реализуется путем создания юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями. При этом виды юридических лиц — межмуниципальных организаций законодательно ограничены.

В соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные образования могут стать учредителями хозяйственных обществ (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью) и некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Возможные конкретные формы межмуниципального хозяйственного сотрудничества обусловлены перечнем вопросов местного значения, установленных для каждого вида муниципальных образований гл. 3 Федерального закона № 131-ФЗ.

При этом хозяйственное сотрудничество между муниципальными образованиями может быть как «горизонтальным» (между муниципальными образованиями одного уровня), так и «вертикальным» (между муниципальными образованиями разных уровней).

К примерам «горизонтального» межмуниципального сотрудничества можно отнести взаимодействие между:

— муниципальными районами;

— городскими округами;

— муниципальными районами и городскими округами;

— городскими поселениями;

— сельскими поселениями;

—  городскими округами и городскими поселениями;

— городскими округами и сельскими поселениями;

— городскими и сельскими поселениями.

К примерам «вертикального» межмуниципального сотрудничества относится взаимодействие между муниципальными районами и городскими поселениями; муниципальными районами и сельскими поселениями.

Несмотря на то, что возможности «горизонтального» межмуниципального сотрудничества по составу участников существенно шире, в настоящее время большее распространение получило «вертикальное» сотрудничество.

Основные сферы, в которых осуществляют свою деятельность межмуниципальные организации:

— жилищно-коммунальное хозяйство (в том числе водо-, газо-, тепло-, электроснабжение);

— оказание транспортных услуг и организация транспортного обслуживания населения;

— ритуальные услуги;

— строительство, содержание и ремонт автомобильных дорог.

Для решения совместными усилиями вопросов местного значения, в том числе задач по предоставлению муниципальных услуг, стоящих перед муниципальными образованиями, особый интерес представляет именно хозяйственное сотрудничество, т.е. создание и регулирование деятельности хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Для организации решения отдельных вопросов местного значения несколькими муниципальными образованиями могут также создаваться межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Органы местного самоуправления в интересах населения в установленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность.

Многие города России имеют значительный опыт сотрудничества с городами других государств в экономической, культурной, образовательной, спортивной и других сферах деятельности. Существует Международная организация породненных городов, в которой участвуют российские города. Дальневосточные города активно участвуют в побратимских связях с городами Японии, проводят совместные конференции, обмениваются опытом работы.

Конгресс муниципальных образований Российской Федерации сотрудничает с международными союзами и ассоциациями местных властей, организует реализацию совместных программ и проектов, способствует получению международных грантов и распространению в России опыта лучшей практики зарубежных муниципалитетов.

Многие города активно участвуют в международных экономических связях как с целью закупок ряда необходимых товаров (подвижной состав транспорта, медикаменты, медицинское оборудование и пр.), так и для привлечения инвестиций, в том числе путем создания совместных предприятий. Опыт кооперационных и внешних экономических связей российских муниципальных образований пока еще невелик, но достигнутые результаты позволяют надеяться на расширение этой сферы деятельности и повышение ее эффективности.

[1] Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» URL: http://base.garant.ru/186367/9/ (дата обращения 15.03.2015).

[2] Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http://base.garant.ru/186367/9/ (дата обращения 15.03.2015).

Добавить комментарий